Wanneer Franse politici of politicologen zuchten over de inefficiëntie van hun staat, valt al snel de term millefeuille territorial (territoriale duizendbladtaart). Voor de Nederlandstalige inwoner die het overzichtelijke Huis van Thorbecke gewend is (Rijk, Provincie, Gemeente), oogt het Franse bestuur inderdaad als een ondoorzichtige stapeling van bestuurslagen. Deze culinaire metafoor staat symbool voor de complexe, historisch gegroeide opeenstapeling van administratieve niveaus: de gemeente, het samenwerkingsverband, het departement, de regio en de centrale staat. Het begrijpen van deze structuur is geen intellectuele oefening, maar noodzakelijk om te weten welk loket u nodig heeft voor uw subsidie, bouwvergunning of schoolinschrijving.
De basis van deze taart wordt gevormd door een historisch record: Frankrijk telt bijna 35.000 communes (gemeenten), wat neerkomt op bijna de helft van alle gemeenten in de gehele Europese Unie. Waar Nederland via gemeentelijke herindelingen (fusies) heeft gesnoeid tot minder dan 350 krachtige gemeenten, heeft Frankrijk de parochiestructuur uit het Ancien Régime grotendeels behouden. Omdat meer dan 70% van deze gemeenten minder dan 1.000 inwoners telt en daardoor bestuurskracht mist, heeft de staat een extra laag toegevoegd: de Établissement Public de Coopération Intercommunale (EPCI). Dit zijn de Communautés de Communes of Agglomérations die u op uw belastingaanslag ziet staan. In tegenstelling tot de vrijwillige samenwerking in Nederland, is dit in Frankrijk een verplichte en krachtige bestuurslaag die taken als afvalverwerking, waterbeheer en economische ontwikkeling heeft overgenomen, zonder dat de oude gemeentelijke laag is verdwenen.
Boven deze lokale basis vindt u de Départementen. Dit is een erfenis van de Franse Revolutie (1790), oorspronkelijk ontworpen op basis van de afstand die men in één dag te paard kon afleggen naar de prefectuur. Hoewel critici dit niveau als verouderd beschouwen, blijft het departement cruciaal voor uw dagelijks leven: zij beheren de sociale uitkeringen (zoals de RSA), de collèges (onderbouw middelbare school) en de departementale wegen. Daarboven is in de jaren 80, via de decentralisatiewetten, de Région als volwaardige bestuurslaag geplaatst. De regio’s gaan over economische strategie, regionaal transport (TER-treinen) en de lycées (bovenbouw middelbare school).
De fundamentele kritiek op dit systeem, zoals verwoord in recente rapporten zoals dat van Boris Ravignon, is dat de bevoegdheden niet helder gescheiden zijn maar elkaar overlappen. Burgers en bedrijven weten vaak niet “wie wat beslist”. Dit wordt verergerd doordat elke laag, ondanks pogingen tot rationalisatie, de neiging heeft om zich met lokaal beleid te blijven bemoeien, vaak resulterend in dubbele financiering en tegenstrijdige regelgeving. Waar in Nederland en Vlaanderen bevoegdheden doorgaans exclusief aan één niveau worden toegewezen, kenmerkt het Franse millefeuille zich door compétences partagées (gedeelde bevoegdheden), bijvoorbeeld op het gebied van cultuur, sport en toerisme, waar alle lagen door elkaar heen acteren.
Tot slot maakt de aanwezigheid van de centrale staat de verwarring compleet. Naast de democratisch gekozen besturen (gemeenteraad, departementale raad, regionale raad), handhaaft Parijs op elk niveau zijn eigen vertegenwoordigers: de prefecten. De prefect controleert de wettigheid van lokale besluiten en stuurt de gedeconcentreerde diensten van de ministeries aan. Dit dualisme – een gekozen lokaal bestuur naast een benoemde staatsfunctionaris – is vreemd voor de Nederlandse bestuurscultuur, maar essentieel om de Franse eenheidsstaat te begrijpen: autonomie bestaat, maar de staat kijkt altijd over de schouder mee.
Praktische actie: Kijk op uw laatste Taxe Foncière of Taxe d’Habitation (indien nog van toepassing) specifiek naar de regel “Intercommunalité” of “Taux Intercommunal”; dit is de vaak onzichtbare bestuurslaag (de EPCI) waaraan u betaalt en die verantwoordelijk is voor uw vuilnisophaal en riolering, vaak relevanter voor facilitaire zaken dan uw burgemeester.